对35起行政处罚被诉案件的调查报告

　　近日笔者对某县法院近两年受理的35起适用行政处罚法a>被诉行政案件进行了调查，它们的分布情况是：县公安局6件，县林业局1件，县工商局5件，县运管所4件，县建设规划局5件，县质量技术监督局1件，县烟草专卖局1件、县稽征所4件、县城市管理办1件，县卫生局2件、县水利局5件。适用简易程序处罚的8件，一般程序处罚的27件。裁判情况：判决撤销3件，判决维持4件，协调撤诉25件，自动撤诉3件。以《行政处罚法a>》度量，通过分析发现35件行政处罚案件存不少问题，值得探讨一下，期冀有关行政执法机关提高行政处罚法a>的适用技巧，进一步规范行政执法处罚程序，确保《行政处罚法a>》贯彻执行的权威性和严肃性，推进县域法治建设，促进我国法制进程。


8 q6 A5 Z) u" S" {* z　　一、有部分行政机关适用简易程序作出行政处罚决定时违反法定程序。
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　　何为违反法定程序？违反法定程序是指行政机关作出具体行政行为时，违反法律法规a>规定的形式、手续、步骤、时限等。适用简易程序作出处罚时法定的形式、手续、步骤等不到位。8件适用简易程序处罚的摩托车车主起诉主要反映县公路运输管理所、县交通稽征收费所、县公安局交通警察大队在对摩托车等征收管理小额处罚中，有的没有制作相应的现场笔录，有的没有询问笔录，有的不书面或口头告知当事人处罚的事实、依据、理由，适用的法律、法规等，剥夺当事人的知情权，有的没有发送处罚决定书，有的没有出据法定罚款收据。有的事后当事人找到处罚机关，处罚机关办公室不知道，负责人问后，才知道承办人没有报行政机关登记备案。处罚幅度超出简易程序规定的标准：有2件适用简易程序处罚公民个人罚款的案件，罚款数额均为200元以上。权利交待不明确，只告知“复议权或复议期限”，不告知“起诉权和起诉期限”的4件。


" C, M% W3 l5 Q3 x8 g6 d　　上述问题和作法违反了《行政处罚法a>》第三十三条：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。第三十四条：执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。
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　　二、部分行政机关适用一般程序作出处罚决定时存在以下问题：
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9 l! ^6 d3 h  b% M1 V+ C7 p) M　　⒈程序上违法：“违法行为告知通知书与处罚决定书同时送达”。例如：县林业局根据《中华人民共和国森林法》第三十九条二款之规定，对李某作出行政处罚660元，补种树木20根的县林罚字（2007）第016号行政处罚决定案，县稽征收费所作出2件行政处罚决定案件都是这样的。

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　　⒉有的行政处罚决定案件没有调查终结报告或行政机关负责人未对调查结果进行审查，就对外作出行政处罚决定。例如：县工商局对县众望种业有限责任公司作出罚款18万元的工商行罚字（2007）1号行政处罚决定案，2006年8月3日县公路运输管理所对张某非法运营旅客作出3万元罚款行政处罚案，未拟写有调查终结报告，就对其进行处罚。违反了《行政处罚法a>》第三十八条：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。


　　⒊较大数额罚款案件没有负责人组织集体讨论意见记录；例如：县公路运输管理所于2007年8月3日对周某非法运营旅客作出3万元行政处罚案，县水利局对李某非法炸鱼案作出2万元的水罚字（2007）6号行政处罚决定案，都没有集体讨论意见记录，违反了《行政处罚法a>》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”规定。
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: x% D- `6 @& K# M! V2 w& A　　⒋对“当事人的陈述、申辩等在处罚决定书中没有复查复核意见表述”，违反公正、公开处罚原则。25件适用一般程序处罚行政处罚案件普查存在这个问题。


5 y( j2 C3 u. u$ g6 o8 h  ?　　⒌有的行政机关明知对当事人一事已经有权机关处罚，但对其又进行了行政处罚，违反了一事不能二罚规则。例如：县某电厂对某小镇路灯没有人出钱，无法照明，就在路灯收费中每度电中多收0.02元钱，被县物价局发现后，认定该电厂为加价行为违法，对其进行了1万元的行政处罚。某市工商局知情后，认定该电厂为不当竞争，对该电厂作出罚款3万元的行政处罚决定。

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　　⒍送达行政处罚决定书存在的问题：A、行政处罚决定书没有及时宣告和宣告后当场交付当事人，有的宣告也无记录；B、当事人拒绝签名的，一味填写成“当事人拒绝签字”缺乏证明效力，除执法人员处，没有旁边人证明送达的记录；C、当事人不在场的，行政处罚决定书没有在七日内依法送达；D、对当事人下落不明的，有的未适用公告送达或适用公告送达也不到位。所以笔者认为，这些作法不当，且违反了《行政处罚法a>》第四十条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”的规定。
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　　⒎作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构不分离。6件处罚案的原告起诉主要针对县公路运输管理所、县城镇管理办公室、县公安局交通警察大队、县稽征收费所等执法单位，收缴罚款不分离的。而这些执法机关在处罚决定书中，已明确在处罚决定中载明要求当事人在接到处罚决定书后十五日内将罚款交至自己的部门或提供部门的帐户上。这就违反了《处罚法》第四十六条“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”、第二款“除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款”及第三款“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库”的规定。
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; l% V+ q1 @" ?( f; g5 N　　三、执法调查取证或进行执法检查时存在的主要问题
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9 w4 k# X& s3 R* I　　⒈采取证据先行登记保存时，反映不出经行政机关负责人批准；


- ^6 t) p9 j( T9 E2 r3 x! n# T　　⒉采取证据保存后迟迟不作出处理决定，3件扣押财物案6个月后未处理，3件扣押车辆案8个月后未作处理，1件提取烟草证据保全扣押案，转移三个地点，5个月不作处理；

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( p! U4 S$ f6 f　　⒊有一人取证现象存在。例如：县工商局在县某镇利民村提取李某涉嫌非售蚕种案。对曾某经营的钢材进行检查时提取保全案。县公路运输管理所强制扣押张某车辆案，均违悖了《行政处罚法a>》第三十七条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。……询问或者检查应当制作笔录”以及本条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”的规定。
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. m3 Y0 |2 X, f9 `; F1 X# X　　四、如何规范


　　针对出现的以上情况，笔者提出以下意见，以期达到规范。
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　　⒈提高执法机关行政首长的依法行政法律素质，强化执法人员培训，制定并作出行政处罚案件错案追究责任制度，对办错案执迷不语者，给予重治重惩。
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) K7 ^9 ^" q: f/ S　　⒉作出行政处罚时必须合理适当


& J4 ?  Q  `6 v1 c　　行政合理性原则是行政法治原则的另一个重要组成部分。它是指行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则中的“理”是指体现全社会共同遵守 的行为准则的法理。行政合理性原则是基于实际行政活动的需要而存在的。任何法律是有限度的，尤其是规范行政活动的法律。由于社会活动的复杂多变，使行政活动呈现出多变性与复杂性，法律不可能对全部行政活动作出细致的规定。行政执法机关只能在法律原则的指导下，运用自由裁量权，根据客观情况采取适当的措施或作出合适的决定。
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　　行政合理性原则也正是基于自由裁量权而产生的。所谓自由裁量权是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作为或不作为，以及如何作为的权力，自由裁量行为要根据客观情况，在适度范围内，符合大多数人的公平正义观念而实施，不得滥用，行政执法工作人员也不要因为有自由裁量权就为所欲为。
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! }7 ?- y- E. F1 s- n0 z; V　　⒊作出行政处罚时要充分认识行政相对方的法律地位，尊重相对方的权利
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; u  B# c5 e4 d% ]3 h  D3 ~( q* U7 o　　行政相对方是指在行政法律关系中与行政处罚机关相对应的另一方当事人，是其权益受行政机关的行政行为影响的公民、法人或其他组织。在行政处罚中，执法机关的执法处罚行为，自始至终需要他们的参与，因此在行政处罚中，应充分尊重他们的权利。

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　　总而言之，依法在法定权限内履行职责，严格遵守《行政处罚法a>》，规范执法行为，制约行政执法滥用职权，提高行政效率，充分保障行政相对方合法权益，是依法行政的主旋律，社会主义民主与法制发展的必然规律。