修改《拆迁条例》不如完善《城乡规划法》

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　　2001年的《城市房屋拆迁管理条例a>A>》已经有人将其定位于“恶法”之列，这看来很有可能成为在医疗体制改革，住房体制改革，教育体制改革，政府机构改革被认为失败的之后的第五大失败。然而，目前我国客观上已经形成可以《城乡规划法》为龙头的城市建设法律体制，单纯修正一个《拆迁条例》，或许可以暂时缓和实务中的矛盾，但是无助于法律体系的建设和依法治国的实施。我们以为，为可持续发展和国计民生的长久计，修改拆迁条例，莫如重新修订补充《城乡规划法》。具体而言：

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　　一、将新市区开发、旧城区改造、公共设施建设分别纳入城乡规划法
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# T# R7 c, M& m2 s# a" j: t; |: a　　（一）新市区开发。我国目前林林总总的各类“开发区”，其本质就是新市区的建设，但是开发区建设上，至今没有宪法和法律依据。在一定程度上说，开发区的泛滥和无序，正是《城乡规划法》缺位造成的。将开发区规划、建设、管理的基本事项由《城乡规划法》加以实施，是合适的。联邦德国建设法典中，将,“城市建设的开发措施”列入特殊的城市建设权利一章，我国台湾地区亦有专章。
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1 i9 y( e% R% Y  d1 @　　（二）旧城区改造。德国建设法典列入“城市建设的旧城改造措施”台湾地区《都市计划法》设专章规定“都市更新”。从目前看，旧城改造和新市区开发几乎处于同等重要的位置，尤其是旧城改造中的拆迁问题更为严重。应当以城乡规划引导旧城改造，重点完善旧城改造中的禁止违章建设，居民自愿更新机制，实物安置原则，保证旧城区居民的合法利益。
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" @: v. m. S4 W2 C( m　　（三）公共设施建设。规划中的公共设施即预定的公物或公营造物，设计公共利益。对于新市区开发和旧城改造中的公共设施应当在规划法中提前进行规划，其涉及未来公益用地的，及早进行建筑管制；涉及补偿事项的，预先进行补偿征收；涉及工程受益的，应当遵照国际惯例开征受益费。
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　　二．完善规划制定、变更、废止时的补偿机制和违法规划赔偿责任。
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　　（一）制定规划的补偿。
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　　对于新纳入城市规划区的原非计划区，及时妥善处理原有建筑物，并应当规定通过追认或者改造使其合法化为原则。重庆唐福珍案的一个惨痛教训即是，没能将不动产的法律状态及时的固定下来，在长达十年的过程中居然处于违法状态。参考台湾地区的做法，城市规划发布实施后，其土地上原有建筑物不合土地使用分区规定者，除准修缮外，不得增建或改建；其因变更使用或迁移所受之损害，应予适当补偿。

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/ E6 b1 H' |( k5 o. T% r　　（二）变更、废止规划的补偿。


　　我国《城乡规划法》第五十条已经规定因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。可以继续沿用。
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　　（三）违法规划的赔偿。因规划违法被撤销，或者在实施规划中银许可等具体行为违法，造成当事人损失的，应当研究纳入国家赔偿机制。的可能和办法。
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- o$ p7 p' H4 q8 y3 W& P) G　　三、增加对规划抽象行政行为的复议和司法审查机制。


0 l0 G- {2 ~5 E0 ~/ C8 T2 F8 ~2 ?　　除了依法进行规划的公示公开和公众参与，应该立法允许公众通过夫役审查和司法审查，对行政规划的合法性进行审查，以期获得权利救济。既定规划，其本质就是一种抽象行政行为，行政机关可以依据规划，实施行政许可。尤其是目前我国司法审查的受案范围仅限于对行政机关的具体行政行为所产生的行政争议，理论中为了说明对规划进行司法审查的合理性，编造种种理由试图将有些规划纳入具体行政行为范畴。应该说，这都不是解决问题的办法，也不符合规划的科学属性。为了保障民众的权益，应当规定将城乡规划作为抽象行政行为，纳入司法审查对象。
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