行政案件行政机关败诉原因分析与思考

　　随着依法治国方略的贯彻实施，行政机关依法行政的水平不断提高，执法整体状况明显改观。但是，行政执法过程中仍然存在着的一些不容忽视的问题。笔者通过对本院2008年审结的被告为市属行政机关诉讼败诉案件进行调查研究，解析了案件审理过程中发现的行政执法薄弱环节及其原因，同时提出对策建议，以期为规范行政执法行为有所裨益。

　　一、基本情况

2 W0 d" X. u3 N9 r1 Z　　2008年，本院共受理行政诉讼案件44件（含上年旧存1件），审结43件。其中行政机关败诉15件（被判决撤销的7件，确认违法的2件，判决履行的1件，判决赔偿的2件，改变具体行政行为后原告撤诉的3件），败诉率为34.9%，与上年相比上升4.6%。

　　2007年与2008年行政诉讼案件收结案情况对比表


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　　二、败诉案件原因分析

　　（一）应作为而不作为、或者虽作为但没有完全作为、不合理作为、作为不符合法律规范等。表现为依法负有作为法定职责，该作为的却不作为或作为不能达到法定要求的程度。如，某行政机关根据法律法规a>的规定，负有实施某方面具有法律效果的积极作为的义务，在无法定理由的情况下，拖延或拒绝作出相应的义务，由此引发诉讼，被确认不作为违法。又如某行政机关接到当事人要求其依法作为的申请后，虽然做了大量的调查、协调工作，但因问题的处理非常棘手，一时无法解决。当事人起诉以后，行政机关认为，他们做了大量工作，已经作为。但实际上行政机关所说的作为，并没有达到行政作为的法定要求，法院只能判决行政机关在一定期限内履行法定职责。行政法上所说的作为，是指行政主体为一定行政行为，即行政主体行使行政权力对具体的人或事所采取的发生法律效力的行为。从某种意义上说，行政不作为就是失职、渎职，由此引发的行政纠纷既损害了公民、法人和其他组织的合法权益，同时也严重损害了政府的形象。 近年来，诉行政机关不作为的案件增多，最高法院也作出了行政主体不作为致当事人造成损失的应当承担行政赔偿责任的司法解释。这些情况的变化，应当引起高度重视。15件败诉案件中，应当履行而不履行法定职责的案件占了5件。

　　（二）认定事实不清、证据不足。主要表现在：收集的证据形不成证据链条，主要证据不完整。有的调查（询问）笔录，该了解的情况没有了解清楚，出庭人员在庭审中说不明白，被对方问得无话可讲；有的材料没有行政相对人签名，也没有情况说明，仍作为行政处理（处罚）认定事实的依据使用。败诉案件中此类情况的有4件。
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　　（三）适用法律错误。法律的规定是行政执法的主要依据。执法机关在对外出具有关的文书时，必须正确理解法律的实质和准确地引用据以执法的依据，在适用法律定型条文时，应当具体到条、款、项、目。实践中，有的行政机关执法随意，对违法行为的处罚畸轻或畸重，没有法律依据；有的在执法文件中具体适用法律条文的款项不写，究其原因，多数情况是适用法律条文时不严谨的疏漏，少数情况是行政主体自身对案件定型拿不准，故意写笼统。而行政行为定型准确是基本要求，定型不准确的行政行为不能为。2008年败诉行政案件中适用法律不当的案件3件。
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　　另外，因行政行为违法给行政相对人造成直接损失被判决赔偿的案件2件，因超越法定职权作出行政行为而被判决撤销的1件。
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　　三、对行政执法工作的几点建议
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　　（一）理性认识行政机关负责人出庭应诉。行政机关施行的是首长负责制。行政首长很多时候直接参与行政决定的作出。但是，有些行政机关的领导法治观念不强，在作出行政决定时对行政执法人员放松领导、疏于监督，导致败诉案件的发生。行政机关负责人出庭应诉将使其直接感受庭审的气氛和过程，全面客观、真实的了解执法过程中容易产生的问题，并有助于培植和增强其依法行政的意识，对在行政机关内部树立法律至上的观念，提升依法行政的水平具有重要的意义。

　　（二）理性执法。行政执法是由具体执法人员操作的过程，在行政执法过程中需要理性，特别是需要理性地处理好两个方面的问题，一是处理好合法性与合理性冲突的问题，另一个是处理好自由裁量权行使的问题。首先，关于理性地处理合法与合理问题。案件处理的合法与合理经常是统一的，即案件在处理后绝大多数情况下，能够取得合法与合理的兼顾。但是在极个别情况下，也不排除合法与合理会出现矛盾与冲突。合法与合理的冲突出现，客观地需要执法人员理性处理，即在合法与合理之间做到正确权衡，在法律允许的范围内充分考虑合理性问题，并在合法与合理的权衡选择后做好善后工作。这就是通常所说的法律效果与社会效果统一的问题。其次，关于理性地运用自由裁量权问题。由于社会的复杂多变，法律没有覆盖所有的领域，从而使得行政执法主体享有较为广泛的自由裁量权。行政机关在运用这种“自由权力”时，客观地需要理性行使、合理运用：自由裁量权的行使应当正当，应当符合事实本身的情况要求，应当遵循行政执法道德的要求，不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。在理性执法过程中，行政执法人员在思想观念上要克服几个障碍：一是人本主义障碍，即克服重人治、轻法治，重个人权力、轻法制建设的障碍；二是克服特权观念障碍，行政执法人员在执法过程中只有责任，没有特权，应摆正“主人”和“公仆”的位置；四是克服权威主义障碍，任何行政执法活动，相对人没有绝对服从的法律设定，而行政前的告知、听取申辩，保障相对人的复议和诉讼权利的行使，是行政执法人员的法定义务。

  E" q/ [9 N9 n8 A# s　　（三）切实提高行政执法人员的职业素质和普法能力。行政管理中，查处违法行为的第一手资料都是由一线的执法人员来完成，如果执法人员在执法中工作规范细致、不出纰漏，行政诉讼案件的败诉率会逐年降低，所以切实提高执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍是解决行政执法中存在问题的最有效方法。同时，提高行政执法人员在办理具体案件过程中的普法能力，是改善执法外部环境的有效途径。在行政执法过程中，具体的执法过程应当是一次普法教育的过程，而且是最直接、最具体、最能触击灵魂的普法教育，行政执法人员应当抓住这一机会进行普法教育，从而为改善执法环境做出自己应有的努力。而行政执法过程中普法教育最直接的表现是执法人员本身素质的展现。办理了多少大案要案是一种能力，防止了多少大案要案的产生是更高层次的能力。

　　（四）充分发挥行政执法监督机制的作用，使监督机制真正发挥作用。应当讲，现在的监督机制不能说不健全。从内部监督到外部监督，从公民个人监督到司法监督，在形式上都已具备必要的机制，但作用的发挥没有完全到位，行政执法人员没有感到自己的行为随时被监督和随时有被调查评判的可能。发挥监督机制的作用，将成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。如充分发挥行政复议机关的作用将是避免行政诉讼案件发生的有力途径。