当前失地农民社会保障若干问题分析及对策

bfdxrBWE · 发表于 2009-6-14 22:41:55

　　随着国家城市化进程的不断加快，城市化和工业化用地量需求的不断增加，必然导致相当数量农村土地被征用。一部分农民赖以生存的土地被征用后，使他们被变为纯粹的“失地农民”。由于我国目前尚未建立起一套完善的农村农民生存保障体系，失地农民最基本的生活保障就成为影响社会政治经济安全发展的一个极为严重的制约问题。也就是说，解决失地农民的社会保障问题是影响我国农村社会繁荣与稳定的重要因素，也是推进城市化发展的重要环节。

　　失地农民社会保障存在问题现状

　　由于我国长期的城乡二元化格局，农村农民基本上被排除于一般的社会保障之外，受制于传统的城乡差别的制约和影响，占人口绝大多数的农民无法享有就业、医疗、养老等系列的社会保险和政府补贴，目前以农民互助和国家救助相结合的社会保险制度无论在体制层面上，还是在功能层面和完整性上就无法应对农民的生活保障需求，农村农民仍把土地作为维系基本生活最直接的手段元素。然而，城市化和工业化建设的需求，大多数农民失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、住房、生活保障和集体资产，特别是失去了维持农民生存和发展的低成本生活方式和发展方式，却享受不到土地增值带来的利益，形成失地又失业。失去土地的农民的社会保障问题的产生既有体制上的原因，也有社会方面的原因，归纳起来主要有以下几方面：

　　1、单一补偿方式难以适应保障需要。土地被征用后的补偿方式绝大多数采用货币形式。失地农民也是一次领取土地补偿金，对于长期以地为生的农民而言，失去了土地就意味着失去了家园。仅仅依靠补偿金只能解决近忧。而从现有体制上来看，除了货币补偿以外，国家缺乏系列和配套的保障体制，因而也难以维系百姓长远的安生立命的需要。

　　2、征地补偿不反映土地价格和劳动力损失。《土地管理法a>》第四十七条规定，征收耕地的补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍，同时还规定支付土地补偿费和安置费，尚不能使需安置农民保持原有生活水平的，可将补偿费增至被征土地前三年年均产值30倍。目前从各地地价情况分析，土地成本价和出让价之间的增值利益大多被开发商或政府获取，而失地农民获取相应的土地补偿费根本无法解决住房安置问题。百姓居无定处，最基本的生存生活难以保障，从而形成了“失地农民阶层”，长期下去将是一个极为不安定的社会因素。

　　3、土地主体权利弱化。我国目前土地所有权在性质上分为国有土地和农村集体土地，而农民集体所有只是法律上虚置的主体，真正掌控或操纵土地的则是手中具有绝对权利的政府部门，土地的征用和补偿事宜，还是政府部门说了算，而真正的“土地使用者”农民始终无法改变或抗拒政府的征地行为。由于农村集体土地产权主体不明晰，土地征用过程中农民始终处于被动地位，农民的合法权益难以得到保障。

　　4、土地征用流转程序不规范。市场经济发展必然加快土地使用效能的转变，在巨大利益的驱使下，极少数农民将承包地流转，成为失地农民；极个别村组集体只顾眼前利益，将集体所有的土地一次性转让收取一次性租金，形成集体经济“空壳村”；甚至有些地方的农民擅自改变土地用途性质，擅自建房出售和出租，使有限的农地被占用；有的地方曲解“新农村”建设的涵义，大量占地建房并规模化出售，滥占耕地，造成有限的土地资源被严重侵蚀浪费。

　　解决失地农民保障问题的建议

　　失地农民已经不是纯粹意义上的农民了，只是由于户籍和身份的原因才仍被当作“农民”。当他们完全失去土地时，就已经和城市居民没有本质的区别了，他们一样得承受市场经济下存在的巨大风险。伴随着征地范围过宽，公益范围的无限扩张，土地补偿机制（分配、使用、管理）的混乱以及对失地农民的安置保障机制的不规范、不完善。因此，必须为失地农民建立相应的社会保障，但是要建立一个与城市居民相似的失地农民社会保障制度，还受到许多客观因素的制约。因此，目前只要设计一个与城市居民相对较近，便于今后与城镇社会保障相衔接的可操作的方案。

　　1、合理剥离安置失地农民。失地产生农民问题的最直接根源在于农村土地产权制度的不完善，要从根本上解决失地农民问题，必须从解决和完善农村集体土地产权制度入手。土地是农民最基本的生产资料,在城市化和工业化推进的过程中，政府必须作为责任主体，从行政上和法律上规范政府保障职能，组织协调失地农民保障与社会再就业机制，将失地农民从“三无”（无住房、无土地、无就业岗位）群体中剥离出来，与城市居民实行“无差别”待遇，以“土地换就业”为切入点，培训农民谋生就业技能，使失地农民得到及时合理的安置，这是解决失地农民社会问题的基本性前提。

　　2、明晰农村土地制度的产权结构。征地和公益范围的扩张,势必涉及到农民土地征用的实质问题，产生失地农民生活保障问题的原因是多方面的，但最直接最本源的原因在于现存农村土地产权结构上存在的弊端。现有的土地法律法规a>虽然规定的土地所有权的形式，但农民集体土地所有权规定只是法律虚置的形式，按现有的土地管理体制，农民是无法主宰驾驭自己对土地的使用权，即农民对土地的占有、使用、收益权利不被尊重和保护。“公益”的不断扩张侵蚀，使“公益”与“私益”产生严重对立。在负责任的政府和法律健全的国家中，“私益”与“公益”发生冲突时应当取“私益”为至上。因此，强调公益征地发展国家经济的同时，必须赋予农民在土地利益交易过程中平等的地位。从法律上确定农民独立的土地利益者地位,明晰产权，减少或最大限度减轻对农民土地利益的侵害。

　　3、建立健全土地征用补偿制度。与西方发达国家相比，我国目前土地征用补偿方式单一，补偿涉及的范围小，项目少，标准过于低下，反映不出土地交易的真正价格和农民因失地遭受的各方面损失，这固然与我国目前的经济发展水平有关，但并不能以此为借口，将土地交易过程所产生的巨大增值利益归于中间商和政府。应当从土地对于农民具有生产资料和社会生活保障的双重功能的角度出发，既真实地反映出土地的市场价格，也要反映农民因此遭受的劳动损失、住房损失、集体资产有形和无形损失、社会就岗就业和长久生活生存必备的损失。从体制、机制和社会保障功能的多个层面上建立失地农民保障体系，使农民失地变得更加富有而不是“今不如昔”，这就是改革目前的补偿制度，增加给予农民的征地补偿幅度和范围。

　　4、建立失地农民社会综合保障体系。在我们这个幅员辽阔、人口众多的国家里，由于经济基础还不丰厚，生产力水平又不十分发达，各地区发展水平又不平衡，因此，地区经济差异和失地农民的社会生活需求，承受能力也不平衡，要完整地反映失地农民的生活生存保障问题也不可能全面。但是，国家可以从制度上设置，按分类分层次明确扩大对失地农民社会保障的覆盖面，在就业、养老保险、医疗保险和其他基本生活条件上加大投入力度，将失地农民的生存保障问题纳入国家整体保障系统之内，缩小城乡差别，将失地农民的社会保障问题融入土地征用和“公益”发展的整体规划中去，使农民参与到社会建设和城市化建设中，实现“无差别”保障。可以从土地增值收益中提取一部分利益作为保障资金，加大农民的就业和生存能力，使失地农民由农民向城市市民的转变，以便国家有针对性的持续地实施社会综合保障功能。

　　建立失地农民社会保障体系，是农村城市化进程中一项重要的社会保障制度，对建立和谐社会a>，缓解征地矛盾，长远地解决失地农民生活，保障失地农民利益等问题，发挥着积极重要的作用。建立失地农民社会保障体系，既可以使他们获得基本的生存权与发展权，又可以促进我国城市化和工业化的顺利进行。

　　（作者单位：江苏省涟水县人民法院）

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