法制办 没法办

　　当年我调区政府法制局后,很多人见面就说,“恭喜你呵”。这是场面话，当不得真的。因为转脸他们就问，“法制局是干什么的？”“是不是司法局？”你可别以为他们不懂法律，问我的人中很多是法官和检察官。没办法，我们这个部门是政府内设机构，在外面确实没有知名度。据说，国务院法制办和省政府法制办还是很有权威的。可惜，咱这是区里的。再说，中央哪个部门也有权威，因为他们级别高，下面有腿。不像我们，就三四个人，一二间房。

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　　前几天,政府网上发布了《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11 号）。领导先看到了，很奇怪地跑来问，“怎么没有国务院法制办？”唬得我们几个人一跳。上面没有了法制办，岂不是我们这法制局也命不长久？找了一下，终于找到了，在国务院办事机构里面。虚惊一场。大家长舒了一口气。看样子，政府法制还是要保留的。兹事事关饭碗，不可不慎。问题又来了，何为办事机构？整不明白呀。
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　　熟悉法制办的人都知道，这个部门“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。你说重要吧，当然重要，因为是法治社会，任何东西都要依法而为；你说不重要吧，估计他的地位与公安、财政和发改等重要部门相比，简直不能比。例如公安的一个中层干部就是正科职，而我们的局长也不过如此。“代表政府进行行政层面的监督”，法律上是这样定的，实际上呢，不说你也知道。在一个区域内，代表一个政府的只能是这个政府的首席CEO，其他人想说能代表只能是自己高看了自己的重要。当然不是说不能对行政机关报进行层级监督，不过一监督起来就会有很多压力，甚至于会牺牲许多自己的东西。“越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事”，国务院法制办是这样说的，做起来可能很难。
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　　尽管民众对法制办不太了解，不过有时追究起责任来，法制办就很难逃脱。你看过的文件出了问题惟你是问，你没看过的说你把法律关不严（让这样的文件面世）。


# m! j5 {! ]: K5 L( f　　因在网上发帖反映市政府违法征地，在上海工作的河南省灵宝市青年王帅以涉嫌“诽谤”被跨省追捕，押解回乡，在看守所里关了八天。这个王帅事件在媒体的关注下，在网民的推动下，强权得以低头认错，民众最终取得了胜利。
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' u4 E1 m5 N) D" [! o　　针对有评论说“这些年我们经过了不知几五的普法，政府部门有法制办，公安部门也有法制办，但就是不见法律水平长，不单是违法行为就是许多常识性的违法行为也比比皆是”。


　　真是为这样的指责叫屈。尽管我们政府法制机构的水平较法院差一些，因为我们是万金油，天天忙碌于琐事而不能静心进行理论、业务钻研。但相信这种诽谤是自诉犯罪应该还是能看出的。但看出来又有什么用呢？人家会听你的吗？“责成灵宝市公安局按照中华人民共和国公安部第41号令错案追究的有关规定，追究相关人员责任”，也真为这几个承担具体责任的警察叫屈。就领导者决定了的事，在一个县域内，这几名警察敢说不吗？
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. f: K- T, a( s9 Y1 _7 n1 w　　媒体报道：沸沸扬扬的习水案“嫖宿幼女案”中嫌疑人之一该县的一个官员，就曾因涉嫌嫖娼被免职，后通过向县政府申请行政复议，处罚决定被撤销，又重新任职。这客观上打击乏力加上主观上姑息迁就，更纵容了作恶者的劣行。
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　　这个箭头又指向了行政复议，最终是法制办。法制办三大职能是代表政府进行行政复议、规范性文件审查、公路三乱治理办公室。


8 O; z5 e& I% }# `* h. ?+ v8 a( z" X　　这个指责更是无理。我经常给官员讲，因为行政复议是审查事实和证据、法律适用（定性量罚）、执法程序是否恰当。例如对一个受嫖娼处罚的人，我们不考量他是否真正嫖过，而是现有的证据能否证明他嫖过。

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0 J" ]2 j' c+ }( V, }3 y　　这种情况下，由于举证方面的困难，当然可能导致一些事实上的嫖客成了漏网之鱼。但没办法，这就是法治的代价。


　　可惜，我们的官员不太懂这一点，我们写文章的人也不懂。

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5 r  ^( m& e# `2 J; L. F/ [' V/ G　　2009年4月29日,上海市高级人民法院召开新闻发布会,通报了行政诉讼法实施20周年来上海法院行政案件的情况。以5年为统计周期,1989年行政机关败诉率为13.3%,1990-1994年平均败诉率为22.3%,1995-1999年平均为23.2%,2000-2004年平均为11.5%。此后几年一直在10%以下,2008年为6.7%。1989年至2008年,上海市行政机关总的败诉率为12.5%。(4月30日《东方早报》)


' ^; @( A" y4 Y$ `! A, d% x) v　　佛山市政府法制工作会议透露，2007年至今年上半年，全市共接到行政复议案件740件，其中撤销原决定34件；接到行政诉讼案件573件，撤销原决定56件。（南方都市报2008年8月26日佛山读本2版）
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　　从上述数字分析，行政复议公民胜诉率不到5%，行政诉讼亦不到10%。这与最高法院统计中“原告胜诉率平均占结案数30%左右”的全国平均水平仍然有较大差距。尽管我们可以以“行政机关执法人员已经逐渐树立起依法行政的意识”为理由，但事实上，我们必须承认：较低的胜诉率将会严重影响群众对行政复议和行政诉讼的信赖，并最终对这种消弭官民矛盾的合法途径和渠道产生怀疑。
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　　美国工程师海恩曾就航空事故进行过统计，得出了这样一个规律性结论：每1起重大事故的背后，必然有29起轻微事故、300起未遂事故和1000处事故隐患。这就是后来成为国际上通用的事故法则——“海恩法则”。这一法则在行政复议和行政诉讼上完全适用，每一起民告官案件后面至少有多件潜在的矛盾。
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! |5 E3 t& O/ j　　考虑到我国“饿死不做贼屈死不告官”的法律传统，考虑到我国“民不与官斗”的现实，高达95%的行政复议维持率就不能不给我们透露出“官官相护”的印象，行政复议事实上演变为不讲法律、背弃原则的“维持会”，这对行政复议机构来说无异于是自废武功。

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　　行政复议作为解决行政争议的一项重要法律制度平台，具有专业性强、方便群众、高效快捷、成本低廉（不向申请人收取任何费用）的诸多优势。自1999年行政复议法施行以来，国务院及各级人民政府通过依法办理行政复议案件，纠正了一批违法的或者不当的具体行政行为，切实维护了公民、法人和其他组织的合法权益，初步打开了行政复议工作的局面。但事实上，行政复议工作也面临着许多难题，有的部门领导对行政复议工作不闻不问，有的甚至认为行政复议是给行政机关添麻烦、吃力不讨好，宁可耗费大量的人力物力应对信访和诉讼，也不去履行法定行政复议职责，对当事人的行政复议申请能推则推，能挡则挡，有的部门至今还没有专门的行政复议机构，缺少办案力量等问题。
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4 m  o9 O$ ?9 \- z: R8 [　　众所周知，市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线,是国家法律法规a>和政策的重要执行者。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。近些年来，我国市县政府依法行政取得了重要进展，但与建设法治政府的要求相比仍还有不小差距。
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　　应对较低的行政复议胜诉率，市县政府及其部门一方面应畅通行政复议渠道，坚持便民利民原则，依法应当受理的行政复议案件必须受理；另一方面必须改进行政复议审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案，更加重视公正审理，平等对待申请人和被申请人，特别是要保障申请人的行政复议参与权，处理好行政复议机构与相关职能机构的关系，防止暗箱操作、偏听偏信。对于那些存在事实争议的案件，要尽可能通过实地调查、当面审理或者公开听证等方式查清事实，力争通过公正审理化解和平息行政争议。要依法公正做出行政复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的坚决予以撤销，该变更的坚决予以变更。




* r( k+ j2 O  b8 ~' Z　　惟有此，才能让民众感受到行政复议的阳光；也惟有此，行政复议才有其存在的价值。
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　　在这个意义上，法制办还得“依法办，有办法”。